Inleiding

Via de programmabegroting krijgen het college en de ambtelijke organisatie kaders voor financiële middelen die beschikbaar zijn voor de realisatie van de maatschappelijke effecten. Daarbij moet aan geldende regelgeving worden voldaan. Die middelen moeten naast rechtmatig ook doelmatig worden ingezet. Dit is de taak van het bestuur en het management. Om dit waar te kunnen maken moet niet alleen de bedrijfsvoering op orde zijn, maar moet ook actief worden ingespeeld op inhoudelijke ontwikkelingen en de dynamiek van de omgeving.

In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) is een begrotingsparagraaf Bedrijfsvoering verplicht gesteld. De toelichting stelt: "Bedrijfsvoering is heden ten dage (...) meer en meer van belang voor het verwezenlijken van de programma's en in verband daarmee voor een rechtmatig, doelmatig en doeltreffend beheer en beleid (...). De bedrijfsvoeringsparagraaf dient inzicht te geven in de stand van zaken en beleidsvoornemens omtrent de bedrijfsvoering.")

De bedrijfsvoering is van belang voor het verwezenlijken van de programma's voor een rechtmatig, doelmatig en doeltreffend beheer en beleid. In het bijzonder zijn de volgende elementen belangrijk:

1. Planning en control (rechtmatigheid, doelmatigheid, doeltreffendheid, ontwikkeling P&C-cyclus en controle op gemeenschappelijke regelingen);
2. Organisatieontwikkeling (organisatieperspectief, sturen op kwaliteit, risicomanagement en personeelskosten).

1. Planning en Control

Rechtmatigheid

Rechtmatigheid is een vast onderdeel in de bedrijfsvoering. De rechtmatigheidsaspecten monitoren we door audits en verbijzonderde interne controles (VIC’s). Een VIC behelst een controle op de werking van de interne controle (IC) die medewerkers zelf uitvoeren als onderdeel van hun reguliere werkprocessen. De VIC heeft als doel het tijdig opsporen en corrigeren van onvolkomenheden in de uitvoering van processen. Voortdurend verbeteren van de werkprocessen staat centraal. De interne controle staat daarbij ten dienste aan het management en het college. Voor de accountant is de kwaliteit van (V)IC bepalend voor de noodzakelijke breedte en diepgang van de eigen controle. Hoe hoger de kwaliteit van de (V)IC’s door de organisatie, hoe minder controlewerkzaamheden de accountant hoeft uit te voeren. De jaarlijkse interimcontrole van de accountant is specifiek gericht op de kwaliteit van de administratieve organisatie (AO) en de (V)IC’s. De VIC-methodiek en -uitvoering geven we daarom in nauwe samenwerking met de accountant vorm. De gemeenteraad kan voor de jaarrekeningcontrole aandachtspunten meegeven aan de accountant. Deze aandachtspunten worden ook betrokken bij de uitvoering van de VIC’s.

Nadat de gemeente enkele jaren geleden te maken kreeg met verscherpte kwaliteits- en documentatievereisten t.a.v. VIC’s wordt er met ingang van 2021 een rechtmatigheidsverklaring door het college zelf, in plaats van de accountant, afgegeven om een uitspraak te doen over de kwaliteit van de interne beheersing en de naleving van wet- en regelgeving. De accountant beoordeelt nog wel de getrouwheid van de jaarrekening en de daarbij behorende rechtmatigheidsverantwoording. De controle op de rechtmatigheidsverantwoording van het college wordt een onderdeel van de jaarrekeningcontrole. Doordat het college een uitspraak doet over de rechtmatigheid zal de discussie hierover niet meer tussen accountant en de raad maar tussen het college en de raad gaan plaatsvinden. De raad bepaalt vooraf welke rapporteringsgrens dient te worden gehanteerd door college voor de rechtmatigheidsverantwoording. De implementatie van de rechtmatigheidsverklaring wordt projectmatig aangepakt. We verwerken deze ontwikkelingen ook in ons Interne Controleplan voor het jaar 2020 (de eerder genoemde wetswijziging treedt in 2021 in werking en dan legt het college in 2022 voor het eerst een rechtmatigheidsverklaring af over de jaarstukken in 2021).

In 2019 zijn er, zoals opgenomen in het Interne Controleplan 2019, zes VIC’s uitgevoerd en afgerond. Gezien de grote financiële omvang en de hoge mate van risico’s is er voor gekozen om in 2019 VIC’s uit te voeren op de volgende processen: het betaalproces, de salarissen, de spend analyse (Europese aanbestedingen), de facturencontrole, de grondexploitaties en de Wmo. Aanvullend hierop worden door de accountant VIC’s uitgevoerd die voor de jaarrekening als materieel zijn geïdentificeerd. Dit betreft de volgende processen: omgevingsvergunningen, verhuur accomodaties, subsidieverstrekkingen, subsidies van derden, belastingheffing en jeugdzorg. De (tussentijdse) bevindingen van de VIC’s zijn via memoranda en de Managementletter aan de organisatie meegegeven. Definitieve resultaten worden na afronding van de VIC’s met de organisatie gedeeld.

Doelmatigheid en doeltreffendheid

Als uitwerking van artikel 213a van de Gemeentewet doen we op op grond van de ‘Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Pijnacker-Nootdorp 2004’ de zogeheten 213a-onderzoeken naar “de mate waarin de gewenste prestaties worden gerealiseerd met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen” (doelmatigheid) en “de mate waarin de beoogde maatschappelijke effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald” (doeltreffendheid). Het college bepaalt de onderzoeksonderwerpen in een onderzoeksplan dat ter kennisname aan de raad wordt voorgelegd. In 2019 zijn twee onderzoeksplannen ter besluitvorming aan het college aangeboden. Hierbij heeft voor het 213a- onderzoek over 2019 het college ingestemd met een onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van investeringskredieten. Voor het 213a- onderzoek over 2020 heeft het college ingestemd met een onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beheerplannen. Beide onderzoeken zijn eind 2019 opgestart en kennen een verwachte oplevering van medio 2020. Na vaststelling van het onderzoek door het college zal de raad via de actieve informatieplicht geïnformeerd worden over de resultaten.

Continue verbetering P&C-documenten

Continu en stapsgewijs werken we aan verbeteringen in de opzet van de programmabegroting en andere P&C-documenten. Zo zijn de afgelopen jaren de doelenbomen in de begroting geïntegreerd en is gewerkt aan de aansluiting tussen de doelenbomen en de activiteiten uit het collegeprogramma. Vanaf de Begroting 2016-2019 laten we in tekst en beeld zien wat er speelt (stand van zaken). Daar waar zinvolle en actuele effectindicatoren voorhanden zijn, zijn deze verwerkt in de stand van zaken. Op die wijze hebben we een relatie gelegd tussen de beoogde effecten en de geplande activiteiten. Deze ontwikkeling sloot aan bij de stap die ook op rijksniveau wordt gemaakt onder de term ‘verantwoord begroten’. Met ingang van de Begroting 2017-2020 hebben we aanpassingen gedaan om aan te sluiten bij de wijzigingen in het BBV, gericht op het vergroten van de onderlinge vergelijkbaarheid tussen gemeentelijke begrotingen. We rapporteren in de Begroting 2018-2021 dus voor de tweede keer de uniforme, verplichte indeling in taakvelden en we rapporteren voor het tweede jaar op rij over een verplichte basisset van beleidsindicatoren. Deze zijn opgenomen in de diverse programma’s en merendeel gebaseerd op landelijk beschikbare bronnen (CBS, DUO etc.). Er worden geen landelijke normen vastgesteld voor de indicatoren. Het is aan de raad om te bepalen welke prestaties op de verschillende beleidsvelden nagestreefd worden. Met ingang van 2019 zijn de P&C-producten ook digitaal beschikbaar op https://financien.pijnacker-nootdorp.nl/.

Controle op gemeenschappelijke regelingen

Voorafgaand aan een nieuwe begrotingscyclus sturen de colleges van de Haaglandengemeenten een brief aan zeven gemeenschappelijke regelingen. De brief bevat een aantal (financiële) kaders en afspraken. Doel is om daarmee meer lijn aan te brengen in de te hanteren financiële kaders voor de nieuwe begroting en meerjarencijfers. De Kaderbrief 2019 (vastgesteld door de colleges eind 2017) is de vijfde op rij. We zien inmiddels een aantal ‘vaste’ onderwerpen jaarlijks terugkeren, waaronder aandacht voor de tijdige afstemming en informatievoorziening, risico's en weerstandscapaciteit en het indexeringspercentage.

Voor gemeenten vormt de kaderbrief meer en meer een basis voor de inhoud van de jaarlijkse zienswijze. De raad is over de details van de evaluatie per brief geïnformeerd. In 2017 is een proces gestart op weg naar één afgestemde zienswijze per GR te komen, in plaats van een zienswijze door elke deelnemende gemeente. Voordelen hiervan zijn efficiency- en effectiviteitswinst en een grotere kans dat de (gedeelde) zienswijze leidt tot aanpassing van de begroting. Uiteraard blijft hierbij de mogelijkheid bestaan voor iedere gemeente om specifieke aandachtspunten mee te geven. Voor onder meer de zienswijze op de GR MRDH, de GR Inkoopbureau H10, de GR ODH en de GR Avalex hebben (nieuwe) ‘kerngroepen’ zich ingezet voor het stroomlijnen van de zienswijzen. (Voor meer informatie over specifieke gemeenschappelijke regelingen, zie de Paragraaf Verbonden Partijen.)

2. Organisatieontwikkeling

Organisatieperspectief

De samenleving verandert en het krachtenveld waarbinnen gemeentelijke medewerkers opereren is complexer geworden. Technologische innovaties volgen elkaar in een steeds hoger tempo op en de maatschappelijke eisen die aan de overheid worden gesteld, veranderen. Inwoners, organisaties en bedrijven zijn goed geïnformeerd, kritisch en willen meedenken met ruimte voor eigen initiatieven. Onze inwoners verwachten service op een steeds hoger niveau. Daardoor is verandering een continue factor geworden. Dat vraagt aanpassingen van onze organisatie en biedt kansen om ons werk slimmer, sneller en met meer vrijheid en zelfstandigheid te doen. Het vertrekpunt daarbij blijft dat de organisatie erop is ingericht een excellente dienstverlener en partner te zijn, dat de organisatie en werkprocessen worden ingericht op vraagpatronen van gedefinieerde klantgroepen.

We streven er als organisatie naar klantgericht en betrouwbaar te zijn, om continu te verbeteren en vernieuwen. Pijnacker-Nootdorp heeft zich de afgelopen jaren ontwikkeld tot een koersvaste en stabiele organisatie met een aantal sterke punten: een heldere toekomstvisie die met de samenleving is geconcretiseerd voor het ruimtelijke, sociale en economische domein, goede interne beheersing, solide financiële huishouding, kwalitatief hoogwaardige dienstverlening in het KCC, snelle service bij meldingen over de openbare ruimte, een gezond grondbedrijf en een eigentijds HRM-beleid.

Contourennota 2016-2020

Vanuit voornoemd streven is in de door ontwikkeling van onze klantgerichte organisatie eind 2016 een volgende stap gezet met de ‘Contourennota 2016-2020, Veelzijdige vernieuwing’. Net als eerdere Contourennota’s is dit document bedoeld als richtinggevende agenda voor de ontwikkeling van de organisatie. Vijf uitgangspunten zijn leidend in deze doorontwikkeling:

• de vraaggerichte organisatie;
• de innovatieve organisatie;
• de samenwerkende (netwerk)organisatie;
• de professionele organisatie;
• de data-gedreven organisatie.

Deze vijf uitgangspunten werken door in een agenda met vijftien perspectieven. Om de uitvoering te borgen en te monitoren worden de acties verankerd in het Bedrijfsplan 2020.

Sturen op kwaliteit

Systematische kwaliteitszorg is onderdeel van onze bedrijfsvoering. Een goede administratieve organisatie maakt het mogelijk om voor de werkprocessen aan te geven welke kwalitatieve uitvoeringseisen daaraan worden gesteld en hoe de interne controle daarop is geregeld, om vervolgens te rapporteren en beoordelen of in overeenstemming daarmee is gehandeld. De eerder genoemde audits, VIC’s en 213a-onderzoeken dragen bij aan het zelflerend en zelfcorrigerend vermogen van de organisatie. Ook stimuleren we het zelfverbeterend en zelfcontrolerend vermogen met behulp van het INK managementmodel (Instituut Nederlandse Kwaliteit). Om te bepalen waar we staan op basis van het INK managementmodel voeren we periodiek INK-positiebepalingen uit (meest recente positiebepaling: 2016). Daarnaast meten we periodiek de medewerkerstevredenheid (meest recente onderzoek: 2017) en voeren afdelingen klanttevredenheidsonderzoeken uit. Deze instrumenten geven input voor verbeterplannen en -acties van de afdelingen.

Sturen op risico’s

In 2009 is de huidige systematiek ten aanzien van het risicomanagement ingevoerd. Om de risico’s van de gemeente Pijnacker-Nootdorp in kaart te brengen is per afdeling een risicoprofiel opgesteld. Dit risicoprofiel is tot stand gekomen met behulp van het softwareprogramma NARIS© waarmee risico's systematisch in kaart kunnen worden gebracht en beoordeeld. Twee maal per jaar wordt dit risicoprofiel geactualiseerd en opgenomen in de begroting en jaarrekening. In de paragraaf weerstandsvermogen wordt hierbij een relatie gelegd tussen de verwachte risico’s en de beschikbare weerstandscapaciteit. Ook in 2019 wordt actief en gericht gestuurd op risicobeheersing bij de grondexploitaties en de decentralisatiebudgetten. Gezien de kostenontwikkeling van met name de Wmo en de Jeugdhulp is eind 2019 een project gestart om inzicht te krijgen in de kostenontwikkeling voor de komende jaren en tot maatregelen te komen om deze ontwikkeling te beheersen.

Vanuit het BBV is met ingang van de begroting 2016 een aantal financiële kengetallen verplicht gesteld. Deze kengetallen geven onder andere inzicht in de mate waarin we over voldoende financiële ruimte beschikken om structurele en incidentele lasten te kunnen dekken en maken het daarmee mogelijk om te sturen op financiële risico’s. Zie hiervoor de Paragraaf Financiering.

Een risico van andere aard betreft informatieveiligheid en privacybescherming. We zijn in onze organisatie vergaand afhankelijk van de beschikbaarheid van betrouwbare informatie, maar worden daarbij ook blootgesteld aan risico’s. Bij veel van die informatie past vertrouwelijkheid met het oog op zorgvuldige besluitvorming en/of bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Dit maakt het noodzakelijk om een scala aan maatregelen te treffen. Informatiebeveiliging moet de primaire bedrijfsprocessen ondersteunen en de veilige en verantwoorde uitvoering daarvan mogelijk maken. Daarover moet verantwoording worden afgelegd. Daarnaast moet Informatiebeveiliging de privacy van personen die in onze informatiesystemen beschreven staan beschermen. Parallel hieraan nemen de eisen toe die worden gesteld aan het beheer en de bewaring van informatie, aangezien archieven in toenemende mate bestaan uit digitale dataverzamelingen. Deze ontwikkelingen vragen toenemende inzet die in 2019 zich verder verankert.

In onze informatiebeveiligingsstrategie sluiten we aan bij de gemeenschappelijke ontwikkeling van informatiebeveiligingsbeleid door VNG Realisatie. Onze gemeente heeft zich ook aangesloten bij de Informatiebeveiligingsdienst (IBD) van VNG Realisatie. Om te voorkomen dat gemeenten het wiel opnieuw uitvinden heeft VNG Realisatie in samenwerking met het Nationaal Cyber Security Center (NCSC) richtlijnen opgesteld waaraan gemeenten dienen te voldoen, uiteraard voor zo ver van toepassing op die specifieke gemeente. Deze zogenaamde Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO, gebaseerd op ISO27002) wordt ook gevolgd in de doorontwikkeling van het informatiebeveiligingsbeleid van Gemeente Pijnacker-Nootdorp. Niet alles van deze baseline is al geïmplementeerd. In eerste instantie wordt ze als richtsnoer gebruikt om de voornaamste zaken goed te regelen, op basis van de uitgangspunten ‘riskbased’ en ‘proportioneel’.

Informatieveiligheid vormt vanaf verslagjaar 2019 onderdeel van de zogenaamde horizontale verantwoording. Afzonderlijke verantwoordingen aan diverse ministeries worden gebundeld en dienen een neerslag te krijgen in het jaarverslag. Deze zogenaamde Eenduidige Normatiek Single Information Audit (ENSIA) wordt in 2019 verder doorgevoerd.

Ook op het gebied van de privacybescherming was 2018 een belangrijk jaar, omdat per 25 mei 2018 de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) van toepassing werd. Dat betekent dat er vanaf die datum dezelfde privacywetgeving geldt in de hele Europese Unie (EU). De Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) geldt dan niet meer. De AVG heeft consequenties voor de wijze waarop organisaties om moeten gaan met persoonsgegevens en hoe u deze mag delen met andere organisaties. Ook de al bestaande meldplicht datalekken werd verzwaard. Organisaties moeten kunnen aantonen dat zij de juiste organisatorische en technische maatregelen hebben genomen om aan de AVG te voldoen.

Sturen op personeelskosten

Voor het realiseren van onze ambities is een efficiënte en effectieve organisatie nodig. De relatieve omvang van onze organisatie, afgezet tegen het aantal inwoners, daalde enige jaren: van 9,2 formatieplaatsen per 1.000 inwoners in 2003 naar 5,6 in 2016. Deze daling was te verklaren uit de combinatie van toename van het aantal inwoners, het verbeteren van werkprocessen, bezuinigingen (met name na 2011) en andere efficiencymaatregelen. De afgelopen jaren is er een stijging geweest op het gebied van woningbouw ontwikkeling en daarnaast heeft de gemeente meer taken gekregen op het gebied van het Sociaal Domein.

Met een formatie van 321,33 fte op 53.634 inwoners (bron: CBS, bevolking 1 januari 2018) zit de gemeente Pijnacker-Nootdorp met 5,99 fte per 1.000 inwoners onder het landelijk gemiddelde. Dit blijkt ook uit Benchmarkonderzoek. In absolute zin zien we schommelingen in onze formatie. Onze formatie is in de periode 2012 tot en met 2014 met bijna 27 fte afgenomen. Vanaf 2015 groeit de formatie weer.

In 2019 is de formatie toegenomen van 321,33 fte (peildatum 31 december 2018) naar 351,46 fte per 31 december 2019. De bezetting bedroeg per 31 december 2019 349,97 fte. Dit betekent per saldo dat 1,49 fte vacatureruimte openstond op 31 december 2019. De toename in formatie is voor het grootste deel het gevolg van de overname van Kernteam medewerkers van samenwerkingspartners uit het Sociaal Domein. Deze formatieplaatsen zijn daarom direct ook als bezetting toegevoegd aan het personeelsbestand. Hoewel veel gemeenten kampen met moeilijk vervulbare vacatures, lukt het Pijnacker-Nootdorp nog steeds om goede mensen aan te trekken voor ons personeelsbestand. Dit uit zich in de lage vacaturestand. Wel duurt het soms iets langer dan gewenst, waardoor bijvoorbeeld tijdelijk externe inhuur noodzakelijk is.

Sturen op een organisatie die continu verbetert en vernieuwt

Om adequaat in te spelen op de netwerksamenleving en -samenwerking, nieuwe taken, aanpassing van wet- en regelgeving, veranderde eisen van burgers en ondernemers en andere ontwikkelingen is maximale wendbaarheid, flexibiliteit en mobiliteit nodig. In het programma Anders werken zijn diverse projecten gebundeld. Om de netwerkorganisatie te faciliteren en integraal te kunnen werken zijn in 2018 de eerste en tweede verdieping van het gemeentehuis verbouwd en is in 2019 de begane grond verbouwd. Tevens zijn de medewerkers in 2018 met Sociaal intranet en Office 365 gaan werken, zijn er scrummasters opgeleid en biedt de Klussenbank medewerkers de mogelijkheid om buiten het eigen werk een klus op te pakken. Medio 2019 is het zaakgericht werken geintroduceerd via een zaaksysteem om de dienstverlening en de informatievoorziening te verbeteren en de bedrijfsvoering te optimaliseren. In het najaar van 2019 is een belevingsonderzoek gehouden onder de medewerkers. Het doel van dit onderzoek was de beleving van Anders Werken in de organisatie peilen en input ontvangen om een optimalisatieslag te maken.

In ons streven naar een evenwichtige personeelsopbouw maken wij in toenemende mate gebruik van trainees. Daarnaast geldt de regeling Generatiepact die medewerkers van de gemeente Pijnacker-Nootdorp de mogelijkheid biedt vanaf zestig jaar (vrijwillig) minder te gaan werken. Om steeds moeilijkere vervulbare vacatures te voorzien is intern gestart met een project branding en regionaal werken we samen in het samenwerkinsgverband 'Werken in Haaglanden' waarbij de Taskforce ‘Werken in Haaglanden’ is opgericht. Deze taskforce bestaat uit een team van zeven sepcialisten en houdt zich bezig met het vervullen van moeilijk vervulbare vacatures voor negen gemeenten en de Veiligheidsregio Haaglanden. Vanaf 2020 is de WNRA (Wet normalisering ambtenaren) ingevoerd. De WNRA is een raamwet en zorgt ervoor dat de meeste ambtenaren dezelfde rechtspositie krijgen als werknemers in het bedrijfsleven; beide groepen vallen straks onder het private arbeidsrecht. De organisatie heeft alle maatregelen getroffen en deze wet zorgvuldig geimplementeerd.

Sturen op gezondheid

De gemeente als werkgever richt zich met gezondheidsmanagement op:

• gezondheid: we stimuleren gezond gedrag van onze medewerkers door onder andere het aanbieden van gezonde voeding in het bedrijfsrestaurant, voorlichting en het persoonlijk gezondheidsbudget;
• werk en werkomstandigheden: wij inventariseren en evalueren werkomstandigheden, houden werkplekonderzoeken en verzorgen weerbaarheidstrainingen in het kader van agressie en geweld. Regelmatig vinden organisatorische, ergonomische of technische verbeteringen plaats om (werk-) overbelasting terug te dringen;
• inzetbaarheid en re-integratie: wij hanteren een proactieve verzuimaanpak, gericht op gezondheid in plaats van ziekte en bieden laagdrempelige toegang tot arbeidskundige en arbotechnische zorg. Streven is om risico's vroegtijdig te herkennen en uitval te voorkomen.

In 2019 bedroeg het ziekteverzuimpercentage 4,61 %. Met ingang van 2018 werken we met een nieuw verzuimprotocol waarin verantwoordelijkheden van medewerker en leidinggevende staan. Zo wordt een medewerker bij vijf dagen achtereen verzuim of bij frequent verzuim (meer dan drie keer per jaar), standaard opgeroepen voor het spreekuur van de arbeidsdeskundige. Daarnaast wordt er periodiek een Sociaal Medisch Overleg (SMO) georganiseerd. De aanscherping heeft een positief effect op het verzuimcijfer.

Vergelijkend onderzoek in de Haaglanden gemeenten laat zien dat Pijnacker-Nootdorp voorop loopt in het hanteren van het eigen regie model voor waar het preventie, verzuimbegeleiding en re-integratie betreft. Onze gemeente is zeer actief in het signaleren van de hulp- of ondersteuningsbehoefte van medewerkers. Er wordt direct doorgeschakeld naar de gewenste deskundige of begeleidingsvorm. De wacht- en doorlooptijden zijn kort. De effectiviteit hiervan heeft zich jarenlang bewezen.

Sturen op kostenverdeling intern product en kostendekkendheid

Voor de kostprijsberekening en de berekening van kostendekkendheid van tarieven en leges wordt een bedrag voor intern product per productief uur berekend. Conform de nota Kostenverdeling 2012 wordt in de begroting één tarief per afdeling vastgesteld. Deze tarieven zijn het gehele jaar ongewijzigd gebleven. Het totaal aan begrote kosten van het intern product wordt gedeeld door het aantal toegerekende productieve uren aan de externe producten (exploitatie), investeringen, voorzieningen en grondexploitaties. Ten behoeve van de bepaling van de kostendekkendheid dient het afdelingstarief te worden verhoogd met de overhead van € 38,40 per uur. Ook dit tarief is gedurende 2019 ongewijzigd.

Afdelingstarieven (exclusief overhead)